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关于《保障中小企业款项支付条例》的解读
发布日期:2020-08-12
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国务院总理李克强日前签署国务院令,公布《保障中小 企业款项支付条例》(以下简称《条例》),自 2020 年 9 月 1 日起施行。

 一、出台背景 当前中小企业为我国提供了 80 以上的就业岗位,中小 企业作为建设现代化经济体系、实现经济高质量发展的重要 基础,是扩大就业、改善民生的重要支撑,然而中小企业本 身却面领着很多困局。一方面,在面对一些地方政府时,由 于地方财力不足、资金不到位,中小企业往往出于对政府和 地方财政的信任选择垫资、合资、带资等方式来承揽项目; 另一方面,在面对大型企业时,大型企业普遍采用货款延付 的方式。在中小企业本身融资成本高、融资能力不强,并且作为 大型企业供应链中重要的一的情况下,地方政府的拖欠和大 型企业利用规模以及市场优势挤压中小企业,不仅使小企业 的资金链迅速出现问题,也会对整个产业链带来负面影响。 针对上述有关问题,近年来,国家有关部门多次开展专 项清偿中小企业欠款行动,严重拖欠的列入失信“黑名单”, 严厉惩戒问责。对地方、部门拖欠不还的,中央财政采取扣 转其在国库存款或相应减少转移支付等措施清欠。但“清欠 行动”不是长久之计,单靠市场本身的约束也难以从根本上解决欠款问题。如何从制度上解决政府项目和大型企业拖欠 中小企业资金的问题重要且迫切。此次国务院以条例的形式 作出明确规定,保障中小企业款项及时支付,其效果和作用 值得期待。

 二、主要内容 

1.立法根据及目的 依《条例》第一条所述,国务院以《中华人民共和国中 小企业促进法》等法律为根据制定,其目的在于促进机关、 事业单位和大型企业及时支付中小企业款项,维护中小企业 合法权益,优化营商环境。

 2.适用范围及对象 《条例》不仅适用于机关、事业单位、大型企业与中小 企业之间的交易,使用财政资金从中小企业实施采购的团体 组织亦应参照执行;其次,《条例》所规制的款项支付,限 于因货物、工程或者服务交易而产生的支付义务,而不包括 因借款、发行债券等金融活动而产生的债务纠纷;第三,仅 当交易中的收款权利人为中小企业时,才适用该《条例》, 而不适用于付款义务人为中小企业。 

3.中小企业定义 《条例》中的中小企业是指在中华人民共和国境内依法 设立的,依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企 业、小型企业和微型企业。中小企业以外的企业被称为大型企业。合同订立时,按照企业规模类型确定,且中小企业有主 动告知其属于中小企业的义务。

 4.禁止滥用优势地位 《条例》规定,国家机关、事业单位和大型企业应当依 照法律规定和合同约定及时、足额地向中小企业支付货物、 工程、服务款项。不得滥用其在交易中的优势地位,强迫中 小企业接受不合理的支付期限、方式、条件和违约责任等交 易条件。不得以法定代表人或者主要负责人变更,履行内部 付款流程,或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批 复、决算审计等为由,拒绝或者迟延支付中小企业款项;不 得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式,不得利用 商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限;不得强制要 求以审计机关的审计结果作为结算依据,但合同另有约定或 者法律、行政法规另有规定的除外。 

5.加强支付源头管理 《条例》强化财政资金保障要求,与政府采购、政府投 资有关法律法规相衔接,规定机关、事业单位使用财政资金 从中小企业采购货物、工程、服务,应当严格按照批准的预 算执行,不得无预算、超预算开展采购;政府投资项目所需 资金应当按照国家有关规定确保落实到位,不得由施工单位 垫资建设。

6.支付期限 《条例》规定机关、事业单位从中小企业采购货物、工 程、服务,应当自货物、工程、服务交付之日起 30 日内支 付款项,合同另有约定的,付款期限最长不得超过 60 日。 鉴于商事交易的复杂性,《条例》对于大型企业的付款 期限未作硬性规定。大型企业从中小企业采购货物、工程、 服务,应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及 时支付款项;合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算 方式的,付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。 《条例》付款期限非常明确,可操作空间较小,在规范 支付期限的同时,保障中小企业资金链正常的运行。

 7.明确检验验收要求 《条例》就不及时检验验收而拖欠中小企业账款的问题 作了规定,但考虑到合同标的的多样性和检验的复杂性,对 于检验、验收期限并未做硬性规定。只是要求机关、事业单 位和大型企业与中小企业约定以检验或者验收合格作为支 付款项条件的,付款期限应当自检验或者验收合格之日起 算;合同双方应当在合同中约定明确、合理的检验或者验收 期限,并在该期限内完成检验或者验收;拖延检验或者验收 的,付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算。

 8.规范保证金收取和结算 《条例》为解决实践中通过不及时返还保证金拖欠款项的问题作出规定,除依法设立的投标保证金、履约保证金、 工程质量保证金、农民工工资保证金外,工程建设中不得收 取其他保证金,应当允许中小企业以提供保函等非现金方式 提供保证,不得将保证金限定为现金;保证金收取比例应当 符合国家有关规定;保证期限届满后,应当及时对保证金进 行核实和结算。

 9.信息公开 对于逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等 信息应及时公布。 《条例》规定机关、事业单位应当于每年 3 月 31 日前 通过网站、报刊等方式公开上一年度的上述信息。逾期未公 布的由其上级机关、主管部门责令改正,拒不改正的,对直 接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 大型企业应当将该类信息纳入企业年度报告,通过企业 信用信息公示系统向社会公示。大型企业未按照规定在企业 年度报告中公示逾期尚未支付中小企业款项信息或者隐瞒 真实情况、弄虚作假的,由市场监督管理部门依法处理。

 10.最低逾期利率 为了保护中小企业的合法权益和交易的公平性,《条例》 对合同中关于逾期利率条款的约定作了限定,即机关、事业 单位和大型企业在与中小企业进行交易时,所约定的逾期利 率不得低于合同订立时 1 年期贷款市场报价利率。如果当事 人在合同中未对逾期利率作出约定,则按每日万分之五的利 率支付逾期利息。

 11.惩戒制度 《条例》明确了对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机 关、事业单位,应当在公务消费、办公用房、经费安排等方 面采取必要的限制措施。 对不履行及时支付款项义务情节严重的机关、事业单位 和大型企业,可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息 共享平台,并将相关涉企信息通过企业信用信息公示系统向 社会公示,依法实施失信惩戒。 《条例》就机关、事业单位和大型企业责令后拒不改正, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分 的情形详尽列举。就机关、事业单位依照法律、行政法规和 国家有关规定追究责任的情形详尽列举。 

三、总结 《条例》的颁布是落实《中共中央、国务院关于营造更 好发展环境支持民营企业改革发展的意见》所提出的“建立 清理和防止拖欠账款长效机制”和“加快及时支付款项有关 立法”的重要措施。《条例》颁布的核心是“及时支付”,在 保护中小企业合法权益的同时,也区分了机关等公法人与大 型企业两类不同的主体,从而更为严格地约束前者,对后者 的约束则相对宽松。 6

《条例》明确了国家机关在清欠工作中的双重角色,进 一步发挥各级国家机关对中小企业的利益保障作用。《条例》 准确区分了国家机关(及其下属事业单位)在清欠工作中的 不同角色并作出了相应规定。一方面,国家机关如果作为普 通交易人向中小企业采购商品或者服务,《条例》对其规定 了比企业更为严格的付款期限,旨在引导各类机关发挥带头 模范作用,恪守承诺,尤禁“新官不理旧账”,禁止以机关 负责人变更为由拖欠,提高政府公信力。另一方面,各级国 家机关作为市场治理者,在其职能范围内对保护中小企业合 法权益承担不容推卸的责任。 对于大型企业来说,因为其为商事活动主体,《条例》 遵照“行业规范、交易习惯”对大型企业与中小企业付款期 限的约定提供指导性规定,充分体现了尊重市场主体的意思 自治和合同自由,避免行政手段不当干预经济活动。同时, 充分考虑到大型企业与中小企业的地位差距,将中小企业清 欠情况纳入企业信用信息公示系统并制定相关惩戒制度,为 各方当事人在实质平等的基础上开展交易提供了法治保障。

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