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《中华人民共和国土地管理法》解读
发布日期:2020-08-12 来源:​企法部
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2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《土地管理法》的决定。此次《土地管理法》的修改重点,主要集中在土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市三大方面。

一、修改背景

一是与《农村土地承包法》的衔接。在《农村土地承包法》刚刚修改完成的背景下,《土地管理法》有关农村承包地的原有规定出现了与《农村土地承包法》不一致的问题。从立法的先后顺序和法律适用上讲,《土地管理法》制定在先,《农村土地承包法》是在1998年对《土地管理法》大修之后才制定的。作为同由全国人大常委会制定的法律,在农村承包土地方面,2002年通过、2018年修订的《农村土地承包法》既是特别法又是新法,当然优先适用。然而,如果此次《土地管理法》修改后,对农村承包土地出现与《农村土地承包法》不一致的规定,将会造成新的一般法与旧的特别法规定不一致的局面,给未来的法律适用带来麻烦。

二是与未来《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的对接。《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》已经分别作为二类和三类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划,按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的部署,这两部法律要在2025年之前完成。同时,国土空间规划体系由总体规划、详细规划和相关专项规划构成,市县以上各级国土空间总体规划编制工作将于2020年基本完成。从中央关于国土空间规划及国土空间规划立法的部署可以看出,国土空间规划将在国土空间规划立法之前开展,且国土空间规划完全取代土地利用规划、城乡规划需要时日,因为国土空间总体规划于2020年基本到位后,国土空间详细规划不可能马上完成,如何实现“多规”在“合一”过程中的法律有效衔接,是《土地管理法》修改必须妥善处理的问题。

三是与即将完成编纂的《民法典》的协调。《土地管理法》修改面临着完全不同的场景,规定包括土地权利在内的基本财产权利的《物权法》于2007年颁布并实施,《民法典》编纂正在推进,且将于2020年3月最终完成。在这样的环境下,如何协调处理好与《民法典》编纂的关系,将是立法必须面对的重大课题。

二、主要内容

一是破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。新土地管理法删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破,结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

二是确立集体经营性建设用地利用的主要规则。经营性建设用地的定义和范围:(1)经规划确定为工业、商业等经营性用途;(2)依法登记。一级市场获取集体建设用地规则:(1)获取途径:从土地所有人处通过出让和出租的方式;(2)获取主体:单位或个人,即任何适格的社会投资主体均可;(3)获取条件:签署书面合同明确土地利用条件及双方权利义务;(4)民主决策程序:本集体经济组织成员2/3或代表2/3表决通过。集体建设用地二级市场流转规则:(1)获取途径:转让、互换、出资、赠与或者抵押等;(2)流转规则:与国有建设用地二级市场流转规则相同。但对于出租获取的集体经营性建设用地使用权的二级市场流转,没有做进一步明确;未规定是否需要取得人民政府审批;也未规定出让、出租的具体交易程序。

三是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。宪法规定,国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但原土地管理法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定,加之集体建设用地不能直接进入市场,使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道,导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障,影响社会稳定。新土地管理法增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确,因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。

四是明确征收补偿的基本原则。原来的土地管理法按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费,补偿标准偏低,补偿机制不健全。新土地管理法首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,将“村民住宅”从原“地上附着物”中分离出来单独明确。征地补偿费的项目增加“社会保障费用”,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

五是改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

六是完善农村宅基地制度。新土地管理法完善了农村宅基地制度,在原来“一户一宅”的基础上,增加宅基地户有所居的规定,明确:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程,新土地管理法规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,在总结试点经验的基础上,新土地管理法下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批,明确宅基地改革和管理的主管部门为农业农村主管部门,而非自然资源主管部门。

七是将基本农田提升为永久基本农田。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识,新土地管理法将基本农田提升为永久基本农田,增加第35条明确:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省(自治区、直辖市)划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省(自治区、直辖市)耕地实际情况确定。

八是合理划分中央和地方土地审批权限。新土地管理法适应“放管服”改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省级政府审批。同时,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

九是土地督察制度正式入法。自2006年国务院决定实施国家土地督察制度以来,该制度的实施,在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,新土地管理法在总则中增加第5条,对土地督察制度作出规定:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志,国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

三、工作建议

在本次法案修正前,《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。简而言之,个人或单位企业若需要建设用地时,只能选址在国有土地,也就是通过国家征收的土地,而土地征收申请需要国务院或省级人民政府审批。如果目标土地尚未被征收为国有,临时申请则需要政府开展土地状况调查、信息公示、组织听证会等等,整个过程是繁琐漫长的。本次修正案重大创新,一举突破了多年来城乡一体化发展中的制度性障碍。集体经营性建设用地的入市,打破了国有土地的垄断,放开了一级二级市场,集体建设用地流动性更强,农村土地资源配置更加合理,为企业选址入驻建设生产融资提供了更多的可能性。

但需要注意的是,由于目前仍有待出台具体执行细则,而且集体用地可能存在大量的国有土地中没有发现的新问题,企业需要谨慎对待。

此外,提高征收补偿标准可能会大大提高企业选址入驻建设的成本。新修订的《土地管理法》集中修改现行征地补偿制度,删除征地补偿“30倍上限”等内容,要求“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。这意味着以后征地,补偿成本不仅可能会大大超过过去规定的“30倍上限”,而且还会出现很多不可控成本,这在一定程度上也增加了用地难度。在这种环境下,企业必须提高精细化运作的力度,协助政府做好征地工作,在合法合规的进行征收补偿安置的基础上,努力不增加不合理的成本和隐性成本,为项目提供较充分的利润空间。


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