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《天然林保护修复制度方案》解读
发布日期:2020-08-12
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2019年7月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《天然林保护修复制度方案》(以下简称“《方案》”),对关于完善天然林保护制度的重大决策部署,用最严格制度、最严密法治保护修复天然林,提出了如下方案。现就《方案》中的相关重点内容进行简要解读。

一、《方案》出台的背景

随着生态环境的自然发展,森林植被被破坏,生态环境不稳定,自然灾害不断发生,实施天然保护势在必行。天然林保护的实施可以减缓生态环境的恶化速度,保护天然林资源,使生态环境得到改善。天然林保护以可持续发展为目标,其实施对促进人和自然和谐发展与促进我国社会经济发展有重要意义。我国天然林保护和国外的一些发达国家相比,仍然有一些差距。比如由于人们对珍贵树种的认识不够全面,而导致大量的资源在无知中被消耗,或者对天然林整体保护意识不足导致天然林遭受破坏,而且严重影响天然林资源的稳定与保护。针对我国天然林存在的问题,我们不难发现天然林保护不彻底的主要原因在于人们的生态环境意识不足,造成了极为严重的后果。

党的十八大以来,习近平总书记多次对天然林保护作出重要指示,2014年初,习近平总书记明确提出要“把所有天然林都保护起来”。对此,国家林草局、财政部、发展改革委等有关部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神,坚持保护优先、自然恢复为主等原则,积极采取“停伐、提标、扩面”等强有力的政策措施,切实加大天然林保护力度,广大天保干部职工不懈努力,极大地推动天然林保护向更广、更深、更高层次发展,实现了全面保护天然林的历史性转折。

二、《方案》制定的意义

生态建设是人类生存和发展的基本条件,对自然,经济及整个社会发展有极其重要的作用。作为生态建设的重要任务与核心工程,天然林保护的进行有着极为重要的实施意义。天然林保护的意义在于完善生态结构,改善生态环境,保护生态稳定性,保护物种多样性。洪灾的屡次发生给人们敲响了警钟,使人们清醒的认识到国内森林资源的滥砍乱伐,使生态环境变得越来越差,森林植被必须要严加保护,天然林保护工程必须严格执行。

天然林保护工程是政府以改善生态环境和实现国民经济可持续发展为目标而做出的重大决策。其实施的意义更在于对林业价值的重新认识,长期以来,人们对林业价值的认识局限于经济意义上,显然不够全面。 实际上保护天然林工程为林业及整个国民经济带来的生态价值与社会价值要比经济价值高出数倍。天然林保护的实施更要转变经营思想,将过去以利用木材、经济效益为主的思想改变为以生态效益为主、兼顾经济和社会效益的经营思想,改变林区单一的产业结构,开展多种经营。这项复杂庞大的工程是林业的复兴工程,也是是保护生态环境的巨大生态建设工程,为社会带来了不可小觑的效益与价值。《方案》的制定,对于天然林的保护,在制度和管理方面,做出了较为明确的规定和比较具体的要求。明确了天然林保护的多项基本原则,以及指导思想。从天然林的管护制度、用途管制制度、修复制度、修复监管制度,等多个角度和层次,做出了比较明确和具体的规定。为落实国家天然林保护修复政策,将天然林保护纳入经济社会发展的相关规划,以及为完善天然林保护修复制度体系,提供了较为明确的指引和实施方案。为全面建成以天然林为主体的健康稳定、布局合理、功能完备的森林生态系统、满足人民群众对优质生态产品,优美生态环境和丰富林产品的需求,以及为建设社会主义现代化强国,奠定了一定的制度基础。

三、《方案》具体规定和内容

(一)将所有天然林保护起来

1998年党中央、国务院决定实施天然林资源保护工程,20多年以来,尤其是在党的十八大召开之后,我国对于天然林的保护力度正在一步步增加,对天然林的商业性采伐进行了全面性的禁止,实现了全面保护天然林的历史性转折。但同时,由于长期过度采伐,我国天然林数量少、质量差、退化严重、分布不平衡,生态系统脆弱,这些现存的不良状况都是生态文明和美丽中国建设的短板。

对此,方案对全国天然林保护修复提出三个阶段性目标任务:

——到2020年实现“把所有天然林都保护起来”目标,基本建立天然林保护修复各项制度;

——到2035年天然林面积保有量稳定在2亿公顷左右,质量实现根本好转,为基本实现美丽中国目标提供有力支撑;

——到本世纪中叶全面建成以天然林为主体的健康稳定、布局合理、功能完备的森林生态系统,为建设社会主义现代化强国打下坚实生态基础。

方案还明确了天然林保护修复的四项基本原则,即坚持全面保护,突出重点,把所有天然林都保护起来,同时确定天然林保护重点区域,实行天然林保护与公益林管理并轨;坚持尊重自然,科学修复,统筹山水林田湖草治理,全面提升生态服务功能;坚持生态为民,保障民生,保障林权权利人和经营主体的合法权利,确保广大林区职工和林农与全国人民同步进入全面小康社会;坚持政府主导,社会参与,形成全社会共抓天然林保护的新格局。

(二)四项重大举措全面保护修复天然林

就天然林保护修复,方案提出四项重大举措:

一是完善天然林管护制度。在对全国所有天然林实行保护的基础上确定天然林保护重点区域,实行分区施策;建立天然林保护行政首长负责制和目标责任考核制;逐级分解落实天然林保护修复责任与任务;加强天然林管护站点建设、管护网络建设、灾害预警体系建设、护林员队伍建设和共管机制建设。

二是建立天然林用途管制制度。全面停止天然林商业性采伐;对纳入保护重点区域的天然林,除维护生态系统健康的必要措施外,禁止其他生产经营活动;严管天然林地占用,严格控制天然林地转为其他用途;对保护重点区域的天然林地,除国防建设、国家重大工程项目建设特殊需要外,禁止占用。

三是健全天然林修复制度。根据天然林演替和发育阶段,科学实施修复措施,遏制天然林分退化,提高天然林质量;强化天然中幼林抚育,促进形成地带性顶级群落;加强生态廊道建设;鼓励在废弃矿山、荒山荒地上逐步恢复天然植被;加强天然林修复科技支撑,加快完善天然林保护修复效益监测评估制度。

四是落实天然林保护修复监管制度。将天然林保护修复成效列入领导干部自然资源资产离任审计事项,作为地方党委和政府及领导干部综合评价的重要参考;对破坏天然林、损害社会公共利益的行为,可以依法提起民事公益诉讼。建立天然林资源损害责任终身追究制。

方案保留了实施天保工程的全部财经政策,在此基础上提出了逐步完善和提高标准的措施以及优化调整支出结构、强化预算绩效管理的要求,更加重视投资的差异化、精准化。

(三)将天然林保护修复工作落实到位

天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务,是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业,是一项长期任务,要一代代抓下去。为确保实现天然林保护修复目标,方案明确了四方面保障措施。一是切实加强党对天然林保护修复工作的领导。地方各级党委和政府必须把天然林保护摆到突出位置,强化总体设计和组织领导。切实加强天然林保护修复工作机构队伍建设,保障经费。国务院林业草原主管部门牵头协调组织各有关部门研究解决天然林保护修复出现的新情况新问题,重大问题必须及时向党中央、国务院报告。二是抓紧研究制定天然林保护条例。各地结合实际制定天然林保护地方性法规、规章,用最严格的制度、最严密的法治保护天然林。三是加快研究编制全国天然林保护修复中长期规划,明确全国天然林保护目标、任务、措施和政策。省级政府必须编制天然林保护修复规划,市县级政府必须编制天然林保护修复实施方案,确定本行政区域天然林保护范围、目标和举措。四是提高全民保护意识。培育爱林护林的生态道德和行为准则,形成全社会共同保护天然林的良好氛围。


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