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《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》解读
发布日期:2020-08-12
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近年来,国家出台了一系列涉及产业用地政策的文件。2016年,原国土资源部集中整理了支持产业发展的用地政策,编制形成《产业用地政策实施工作指引(2016版)》,归纳了支持产业发展用地政策的适用情形、注意事项。2019年4月24日,自然资源部发布修订后的《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(简称《指引》)。我所律师现就该《指引》的出台背景及影响做简要解读。

一、政策背景

党的十九大报告指出,我国现阶段社会主要矛盾已经发生变化,经济发展也已经从高速发展转变为高质量发展。为了加快完善社会主义市场经济体制、支持民营企业发展、激发各类市场主体活力,自2018年11月,习近平总书记先后就支持民营企业发展,扩大对外开放等发表重要讲话,作出重要批示指示。

为了更好地指导地方自然资源主管部门规范执行产业用地政策、包括民营企业在内的各种市场主体提供良好服务,因此更新《指引》,系统梳理了近年来支持产业发展的用地政策。

二、2019年版《指引》的特点

(一)坚持营造公平竞争环境。

该《指引》明第四条明确指出要平等对待各类用地主体,地方各级自然资源主管部门执行产业用地政策时,应坚持公平、开放、透明的市场规则,对产业用地中各类所有制经济一视同仁、平等对待,防止排除、限制市场竞争等不规范行为。保障公平的竞争环境,保障平等取得土地要素的权利。

(二)坚持推动高质量发展。

在土地利用计划安排上,各地要根据国家产业政策、国土空间规划和当地产业发展情况,统筹使用新增和存量建设用地,合理安排用地计划指标,优先支付符合产业政策的项目用地,在产业用地政策执行中落实严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度的总体要求,积极引导推动产业发展节约集约用地。

(三)坚持为市场主体服务。

在《指引》执行过程中,一方面使得市场主体能够更加充分地理解,营造公开公平透明的市场环境,指导地方自然资源主管部门把握政策实施要点,积极为各种所有制经济提供便利条件;另一方面,《指引》还指出,在养老、医疗、教育、文化、体育等方面转化用地指标、新增用地指标时要适当倾斜,有序扩大用地供给。如上,不仅有利于各类市场主体,而且还对改善民生等方面创造利好条件。

三、《指引》包含的主要内容

(一)《指引》明确了产业用地政策的范围和基本原则。

《指引》第一章《总则》中规定了产业用地政策的含义、产业用地涉及的内容、产业用地基本原则及平等对待各类用地主体。指出产业用地政策不包括房地产业;涉及的内容包括国土空间规划、土地用途管制、土地利用年度计划安排、土地供应、土地利用及不动产登记等各个方面;地方各级自然资源主管部门应当遵守国家有关法律法规规章和产业用地政策规定,落实国土空间规划的管控要求,在保障产业发展用地中坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格的原则。

(二)《指引》明确了产业用地政策实施中土地供应的基本规定。

为便于市场主体更好地理解国家法律法规规章对产业用地管理的基本规定,增设“土地供应基本规定”章节,围绕产业用地中市场主体比较关注的国有建设用地供应方面的问题,梳理了土地划拨、出让、改变用途等土地管理、土地出让金、不动产登记的主要管理要求,明确了土地供应过程中的基本政策和态度。

(三)《指引》明确了产业用地政策的适用情形和具体政策依据。

该《指引》根据土地用途管制、土地利用计划、国有建设用地供应、地价评估与管理、集体建设用地利用等方面的政策规定,分类梳理了政策实施的要点和所依据的法律法规规章、规范性文件等,为具体实施提供指引。具体如下:

1.细化和明确了对光伏、风力发电、旅游、乡村旅游停车设施、自驾车旅居车营地、冰雪场地设施和深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目等占用相关土地可按原地类管理的情形。

2.对优先安排土地利用计划的情形进行归纳,对医疗、养老、教育、文化、体育等民生领域用地指标适当倾斜,对国家级开发区利用外资、创新创业企业、小微企业优先安排用地计划指标。

3.对以划拨方式供应国有建设用地使用权,以协议出让方式供应国有建设用地使用权,以长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应国有建设用地使用权,以作价出资(入股)方式供应国有建设用地使用权等作了细化说明。

4.明确产业用地供应前应依据土地估价结果和产业政策综合确定底价,产业用地价格评估应遵循出让地价评估技术规范。

5.明确了使用集体建设用地等方面的内容,包括养老服务设施建设、乡村旅游、自驾车旅居车营地等可依法使用集体建设用地等。

(四)《指引》明确了产业用地的服务与管理要求。

对政策允许将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件的,市、县自然资源主管部门应当加强与提出供应前置条件的产业主管部门的协调配合,做好土地供应后的联合监管。

四、相关工作建议

《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》发布后,明确了光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目,国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目,以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目,其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质。这对于光伏、风电项目的用地手续办理是利好消息,可按照原地类进行认定,无需再进行转建设用地的手续,大大简化了用地手续的办理流程。此外,丰富了国有建设用地使用权供应方式,可以长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应国有建设用地使用权,为项目用地提供了多种选择方式,可以根据项目的具体情况选择成本最低的用地方式。


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